Изменения в Конституции Украины: чтобы не было мучительно больно..

Проект изменений Конституции, предполагающий децентрализацию власти, будет рассмотрен на следующей неделе. Спикер Владимир Гройсман прогнозирует, что документ будет предварительно одобрен Верховной Радой, после чего отправится на экспертизу в Конституционный суд. 

Соберет ли внесенный Петром Порошенко законопроект № 2217а 226 депутатских голосов? Скорее, да. Сдержанный оптимизм, высказанный по этому поводу и главой государства, и председателем парламента обоснован. Беглый опрос народных избранников это подтверждает. Одни искренне считают документ вполне прогрессивным. Другие настроены относительно критично, но не настолько, чтобы по столь “мелкому” поводу ставить под сомнение пресловутое “единство” коалиции. Третьи оправдывают легкомысленное отношение к данному голосованию тем, что “оно все равно ничего не решает, для окончательного утверждения осенью понадобится 300 голосов, а их пока нет”. Отметим слово “пока”, употребленное пятью собеседниками.

Наконец, есть те, кто против данного законопроекта, но собираются голосовать “за” под давлением обстоятельств. Под обстоятельствами подразумевается давление, оказываемое президентом и всевозможными западными институциями, которые дружно ссылаются на Минские соглашения. В которых упомянуты и конституционно закрепленная децентрализация (“со вступлением в силу к концу 2015 года” — цитата), и “принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей (…) до конца 2015 года” (еще одна цитата). Еще в феврале обратил внимание на странное словосочетание “постоянное законодательство”. Законодательство постоянством не отличается. Сегодня закон приняли, завтра — изменили, послезавтра — отменили. Относительно незыблемым в правовом поле является разве что Конституция. Не на нее ли намек? “Не фантазируйте”, — махали на меня руками участники процесса, к которым обращался за уточнением.

Фантазия обрела реальные очертания — в проекте конституционных изменений, внесенных в парламент президентом, записано: “особенности осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяются отдельным законом”.

Тогда же (зимой) обратил внимание на еще одну особенность Минских договоренностей. Из 13 пунктов соглашений только один, 11-й, имеет железобетонную временную привязку. Тот самый, где речь идет о конституционно закрепленной децентрализации и “особом статусе отдельных районов”. Срок — конец 2015-го.

Украинские политики и дипломаты неоднократно отмечали, что выполнение пунктов Соглашения имеет последовательный характер и наше государство не обязано соблюдать 11-й до реализации обязательств, закрепленных в первых 10. Но, как выяснилось, так думали только в Киеве. Весьма скоро обнаружилось, что не только в Москве, Донецке, Луганске, но и в Брюсселе, Берлине, Вашингтоне думали иначе. Западные политики и дипломаты, начиная с мая, стали настаивать (неофициально, затем публично), чтобы отечественная власть уже бралась исполнять записанное в 11-м пункте. Позавчерашнее заявление генсека СЕ Турбьерна Ягланда — самое свежее подтверждение. Украинская сторона пыталась настаивать на собственном прочтении Минских соглашений, но ее всякий раз отсылали к первоисточнику. Что там записано? До конца 2015? Ну так будьте любезны… И мы ответили законодательной любезностью.

Риторический вопрос: если Минскими соглашениями была предусмотрена последовательность реализации плана по урегулированию (как меня убеждали одни), или если этот план был лишь попыткой выиграть время, и его не собирались исполнять (как заверяли другие) зачем в тексте проставили четкие даты? 

Другой риторический вопрос: кто мог уполномочить Киев (кто бы его ни представлял) брать на себя обязательства, противоречащие Конституции? Согласно действующему Основному закону, никто никакого особого самоуправления никому обещать был не вправе. А обязательство изменить Конституцию (кто бы его ни давал) напрямую противоречит 5-й и 19-й статьям КУ и, мягко говоря, не коммутируется с процедурой, описанной в XIII разделе. Кому не лень, прочитайте. Там все доступно написано.

Да что такое Минские договоренности, возмутится скептик? Под ними что, стоит подпись президента? Они же не имеют юридической силы! Не имеют. Но наша власть последовательно наполняет их таковой. Верховная Рада (с нарушением Конституции и законодательства) принимает Закон “Об особом порядке местного самоуправления…”, Президент вносит в парламент закон о внесении изменений в Конституцию, где четко отражены требования 11-го пункта Минских соглашений. Не дожидаясь выполнения предыдущих десяти. Члены Конституционной комиссии, не стесняясь, называли Минские договоренности “позором”, “бумажкой” и “мусором”. После чего почти единодушно проголосовали за текст, в котором упоминаются “донбасские особенности”.

Президент (чьей подписи под Минскими соглашениями нет) постоянно на них ссылается. В частности, 27 июня в интервью каналу “Интер” и 1 июля на брифинге. “Украина взяла на себя обязательства в рамках Минского процесса и выполнила относительно особого режима местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей”, — цитата. И еще пара…

“Для того чтобы избежать каких-либо толкований относительно особого режима местного самоуправления, насколько мне известно, Конституционная комиссия предложила в переходных положениях отразить, что режим местного самоуправления на территории отдельных районов Донецкой и Луганской областей определяется законом….Таким образом, и конституционное урегулирование этого вопроса, по моему мнению, после голосования изменений в Конституцию в Верховной Раде будет завершено….Никакого давления на Украину, украинскую власть или на меня лично нет и не может быть”, — это из интервью “Интеру”.

Конституционные изменения “не навязывались Украине извне… Политическим силам и экспертам, которые работают в Конституционной комиссии, никто ничего не может навязать и я в том числе”, — это из выступления на брифинге.

Изначально в проекте конституционных изменений упоминания об “особом порядке самоуправления” не было вовсе. Затем соответствующий пункт появился, но без привязки к конкретным территориям. Потом появилось упоминание о Донецкой и Луганской областях. В последний момент члены Конституционной комиссии предложили, чтобы такой специфический закон имел предохранитель и принимался конституционным большинством, как и Основной закон. Данную норму из проекта вымарали. Несколько членов КК подтвердили, что указанные изменения вносились по инициативе представителей Банковой. “Политическим силам и экспертам, которые работают в Конституционной комиссии, никто ничего не может навязать, и я в том числе”…

Уже после того, как проект был одобрен КК, ряд ее членов предложил президенту изъять упоминание об “особом порядке” из конституционного законопроекта и перенести его в специальный закон о порядке введения конституционных изменений в действие. Ключевая деталь. Конституционная комиссия — совещательный орган.Проект, одобренный ею — только предложение. Президент — субъект законодательной инициативы. Он имеет право использовать предложенный вариант, изъять из него или вписать в него любые нормы, написать собственный проект. Представители совещательного органа вежливо порекомендовали полноценному субъекту законодательной инициативы убрать из проекта конституционных изменений упоминание о законе об особом порядке самоуправления. Президент этого не сделал.

Конституционная комиссия не является официальным автором проекта № 2217а, внесенного 1 июля в парламент, у нее нет права на такое авторство. Инициатором законопроекта и субъектом законодательной инициативы официально значится президент Украины Петр Порошенко. Это его проект конституционных изменений. И егопроектом предлагается узаконить “особый порядок самоуправления” в Конституции.

“Но это упоминание не содержится в “теле” Конституции. Это же всего-навсего переходные положения, они не конституируют подобную норму”, — распространенное экспертное суждение. Отсылаю к практике Конституционного суда. КС, рассматривая любые проекты конституционных изменений, всегда оценивает конституционность всех положений проекта, в том числе переходных и (или) заключительных положений, если таковые имеются. Что, согласно логике 159-й статьи КУ, означает — переходные либо заключительные положения рассматриваются судом как возможные изменения Конституции…

Как мы помним, Петр Алексеевич упоминал о том, что никакого давления извне не было. А как быть с решением Венецианской комиссии (где предлагалось “узаконить” спецстатус территорий в Конституции), публичными заявлениями немецкого министра иностранных дел, генсека Совета Европы et cetera? Ах, ну да, это рекомендации. Тогда процитируем члена Конституционной комиссии Игоря Когута. Отвечая на брифинге в “Главкоме” на вопрос, отчего норма о статусе появилась в переходных положениях проекта и почему не сохранили “предохранитель” в 2/3 голосов, он сказал: “Давление (выделено мной. — С.Р.) “Минска” и не только России, а и, очевидно, других партнеров сказалось на окончательной формуле”. Были заявления и пожестче, но я привел слова человека, которого трудно заподозрить в оппозиционности и уже тем более обвинить в подыгрывании Кремлю. “Никакого давления на Украину, украинскую власть, или на меня лично нет и не может быть”…

Конституционная комиссия, к сожалению, переложила ответственность за спорную норму на президента. Знаю, что многие люди, не согласные с ней, проголосовали за проект, надеясь переубедить гаранта изъять положение об “особом порядке” перед подачей в Раду. Мол, мы советуем — вносит он. Президент теперь переносит ответственность на парламент. Он внес — голосовать Раде. Чем ответят депутаты? Надеюсь, они не станут рассматривать конституционный законопроект как закон об “особом порядке”. С выключенным табло. И не станут оправдываться, как после “кредитного” закона — ну, не увидели, за что голосовали.

Чем опасно упоминание об особом статусе в Конституции? Это не Минские соглашения и даже не закон. Этоконституированное обязательство.

Чем опасен специальный статус мятежных территорий? Перечень долгий. Остановимся на трех факторах. Экономический: это обязательство финансировать фактически неподконтрольные территории за счет госбюджета, причем речь идето защищенных статьях. То есть уменьшать объем выплат нельзя. Пока в законе именно так. Как минимум, закон необходимо пересмотреть. Психологический: люди, вспарывавшие животы тем, кто рисковал поднять национальный флаг, не сядут в тюрьму, а получат дополнительную власть, бюджетные средства, убийц легализуют как “народную милицию”. Можно ли придумать лучшую рекламу сепаратизму? Политический: так легко поддающийся давлению извне, провоцирует новое давление.

Член КК Сергей Головатый утверждает: нельзя ставить знак равенства между отдельной нормой и целым законопроектом, полезным и прогрессивным. Не стану спорить о плюсах и минусах предложенной децентрализации. Скажу о другом. Работа той группы КК, которая была занята подготовкой децентрализационного проекта, была признана приоритетной, а деятельность группы, занятой судебной реформой, — нет. Им отвели больше времени на разработку проекта. Дилетантский вопрос: как вы считаете, что сейчас важнее для проведения преобразования и безопасности государства — реформа системы правосудия или децентрализация? По-моему, ответ очевиден. Действующая судебная система — реальная угроза государству. Тогда почему приоритетной оказалась не эта сфера, а децентрализация?

Потому что приоритетность определили за нас. Децентрализация записана в Минских соглашениях. Судебная реформа — нет.

Другой аспект. Сравним нынешнюю систему самоуправления с советским “запорожцем”, а обещанную — ну, с современным “Хаммером”. Допустим возникла неожиданная и острая потребность быстро превратить легковое авто в некое подобие боевой машины. С “хаммом” это сделать относительно просто, с “запором” — придется повозиться. Ну, можно наварить бронелисты, втулить пулемет, создать некое подобие “шушпанцера”. Но если машина в состоянии ремонта, она неподъемна для подобной задачи. Во всяком случае, в сжатые сроки.

Формально войны у нас нет, есть АТО. Военное положение не введено. Но. Недавно Рада модернизировала положения закона “О правовом режиме военного положения”, мотивируя это необходимостью быть готовой к полноценной войне. Президент неоднократно заявляет о возможности введения ВП. И одновременно мы реформируем местную власть, упраздняем администрации, ввязываемся в долгую сложную историю (полтысячи законов и несколько лет — почитайте комментарии экспертов). Допустим, ситуация обострилась и вводится военное положение. Что будет на местах в этой ситуации? Правильно, хаос. Государству быстро понадобится БТР, а у нас ни “хамма”, ни даже “запора”. Запчасти.

Я всегда был последовательным сторонником парламентаризма и убежденным противником усиления президентских полномочий. Но в нынешних условиях, по моему скромному разумению, необходима не децентрализация, а централизация. В мирной жизни сильная президентская вертикаль — скорее зло, а в условиях возможной войны может стать необходимостью. Потому что он — Верховный Главнокомандующий. Даже если воевать он и не хочет…

Еще один нюанс. 157-я статья запрещает менять Конституцию в условиях военного и чрезвычайного положения. Оно не введено и формально Основной закон не нарушается. Но возможность установления режима ВП допускается ведущими политиками вслух едва ли не еженедельно. Так есть ли смысл рисковать? Далее. Профильный закон перечисляет условия введения военного положения. Наличие вооруженной агрессии или угрозы нападения на государство. Угроза государственной независимости или территориальной целостности. Предоставление органам власти дополнительных полномочий. Временное ограничение прав и свобод человека и гражданина.

Все эти условия налицо уже сейчас. Включая последнее. Напомню, в мае Верховная Рада официально уведомила Совет Европы о невозможности в условиях агрессии в полной мере соблюдать требования Конвенции о защите прав человека. Де-юре у нас нет военного положения, но де-факто допустимо говорить о его признаках. Допустимо ли в таких условиях говорить о целесообразности конституционного реформирования?

Кроме того. Член Конституционного суда Виктор Шишкин в интервью газете “День” высказал мнение: “содержание части 2 статьи 157 указывает не на сам факт провозглашения главой государства военного либо чрезвычайного положения, а на наличие условий существования одного из таких положений… У Конституционного суда достаточно правовых возможностей (…) признать наличиеусловий военного положения, что делает невозможным внесение изменений в Конституцию…”

Это всего лишь частное мнение отдельно взятого лица. Но это лицо смыслит в конституционном праве больше, чем я.

Несостоятельность запланированных децентрализационных преобразований еще и в том, что в нынешних условиях реформировать местное самоуправление по единому лекалу невозможно в принципе. Потому что в оккупированном Стаханове, освобожденном Северодонецке и тыловом Ужгороде это, по определению, выглядеть по-разному. Бандитское “правительство”, военно-гражданская администрация и поднадзорный префекту исполком — отличные друг от друга системы управления. И с учетом настроений некоторых местных элит и социального напряжения будет не шагом в сторону децентрализации, а, скорее, прыжком в сторону дезинтеграции.

Особую угрозу запланированные нововведения несут в случае возможного проведения выборов на оккупированных территориях. Вчера Владимир Гройсман “исключил их проведение в нынешних условиях”. Но кто сказал, что они не изменятся до осени? Точнее, что нас не убедят, что они “изменились”? Обратили внимание на относительную сговорчивость сепаратистов? Они и в составе Украины готовы оставаться, и войска из Широкино выводить, и пленных менять. Они будут имитировать соблюдение договоренностей, потому что им нужны эти выборы, и эти полномочия. Случайно ли Петр Алексеевич в интервью итальянской Corriere della Sera заявил: “Наш парламент обсуждает специальный закон о проведении местных выборов в этих регионах”. Правда, мне пока не удалось найти ни одного депутата, который видел бы “обсуждаемый” закон. И еще одни нюанс: президент упомянул “специальный закон” — то есть он будет отличаться от закона, регулирующего выборы на остальной территории Украины. Интересно, чем?

“Ну, нереально там провести выборы по украинским законам”. Ну, ты сам в это веришь?” Да, нереально. Нет, все еще не верю. Но, положа руку на сердце, кто из нас год назад верил в появление закона “об особом порядке” для территорий, контролируемых незаконной властью? Кто полгода назад верил, что этот закон будет упомянут в проекте изменений Конституции? Да на голову такое никому не налезало, извините за стиль.

“Россия и другие партнеры” оказались способны заставить Киев выполнить 11-й пункт минской “бумажки”. Где гарантия, что нас не заставят выполнять и 4-й, в котором речь идет о выборах на оккупированных территориях? Не знаю как для вас, а для меня очевидно, что упоминание об “особом порядке” приближает подобные выборы. И психологически, и юридически. Но не приближает мир. Убежден.

В недавней истории есть пример “замораживания” конфликта при помощи конституционного процесса. Речь о Боснии. Сравнение, конечно, хромает, как и всякое другое. Но есть поучительные моменты, достойные нашего внимания. Примерно с 90-х годов прошлого столетия появился относительно универсальный механизм урегулирования региональных войн, получивший название (если не ошибаюсь, с легкой руки тогдашнего генсека ООН Бутроса Бутроса-Гали) “концепции миростроительства”. Она предполагала:

— активное вмешательство международных посредников;

— пошаговое мирное урегулирование;

— прекращение огня, отвод вооружения, создание демилитаризованных зон и обмен пленными в качестве обязательного стартового условия;

— введение (в случае необходимости) миротворческих контингентов;

— заключение мирного соглашения под контролем международных посредников;

— создание (установление) новых формальных институтов, как правило, контролируемых извне и подведение под эти институты соответствующей законодательной базы.

Как правило, сторонам конфликта способ решения проблемы фактически навязывался. Не можете сами? Тогда не мешайте нам.

Ничего не напоминает?

Локализация кровавой боснийской войны стала классическим примером “миростроительства”. Балканской республике, де-факто спустили написанную извне конституцию с невероятно громоздкой системой управления. Другого способа остановить конфликт Запад не придумал, а своего варианта обретения мира у участников войны не было. Прямо как у нас. Активную фазу войны остановили, конфликт заморозили, противоречия сохранили. Босния превратилась в страну-фантом, неспособную существовать без помощи извне и частичного внешнего управления. Когда там возникает новая угроза конфронтации, включается международная система “заморозки” и так до следующего обострения. Потенциально взрывоопасный мир в обмен на фактический отказ от полноценного суверенитета. Нечто подобное (с учетом особенностей) предлагают нам.

Есть ли альтернатива “Минску”? Поставил бы вопрос иначе: “Есть ли альтернатива суверенитету?”

Сегодня модным стало обращение к опыту урегулирования конфликта в Северной Ирландии. Есть несколько десятков причин, чтобы не ставить даже условный знак равенства между Ольстером и Донбассом. Ограничусь несколькими. Тот конфликт был локальным, он не затрагивал проблему передела геополитических сфер влияния. Там отсутствовал ярко выраженный внешний фактор, тем более прямое вмешательство сверхдержавы. Переговоры между Лондоном с одной стороны, и Шин Фейн и ИРА с другой, были отчасти инициативой снизу, они добровольностимулировались частью ирландского сопротивления, разуверившегося в военном разрешении конфликта. Ирландские переговорщики были самостоятельны в выборе позиции и свободны в формулировании требований. У Шин Фейн и ИРА была четкое представление, за что они борются и во имя чего сражаются. Они опирались на поддающееся точному подсчету население, разделявшее их убеждения.

Независимы ли Захарченко и Плотницкий? Действительно ли они хотят мира? Судя по их последним интервью, нет. Чего они вообще хотят? Особого статуса, автономии, независимости, присоединения к России? Всего понемногу? Сколько людей их реально поддерживает? 5%, 50%, 95%? Кто это знает точно? В чем смысл возможных переговоров с теми, чья самостоятельность и состоятельность, мягко говоря, вызывает вопрос? В самом процессе?

Договариваться следует с теми, кто влияет на ситуацию. Договариваться, а не соглашаться. Не только принимать чужие условия, но и ставить свои. Потому что это наша война. Наш суверенитет. Наша Конституция. Наша Родина.

Альтернативой будет страна, в которой будут решать за нас. Всё.

Сергей Рахманин